Convegni e seminari

Le proposte della commissione bicamerale per la riforma della giustizia
venerdì 7 novembre 1997

venerdì 7 novembre alle ore 16,30

nei locali della Fondazione Whitaker a Villa Malfitano
(via Dante, 167 - Palermo)

Ne discutono

gli on.li Marco Boato, Pietro Folena, Giorgio Rebuffa;

il sen. Michele Figurelli;

i magistrati dott.ri Giancarlo Caselli ed Elena Paciotti.

Coordinerà il dibattito
il prof. Luca Nivarra

SINTESI DEL CONVEGNO

"Le proposte della commissione bicamerale per la riforma della giustizia"

(La sintesi del dibattito è stata curata dal Dott. Armando Plaia,
dottorando di ricerca in diritto privato nell’università di Palermo.)

In apertura il Prof. Nivarra osserva che "almeno sin dai primi ’80 i temi giudiziari e i temi politici sono stati così stabilmente intrecciati da dare vita ad un fenomeno non facilmente riscontrabile altrove: e cioè che la questione giustizia nelle sue varie articolazioni rappresenta un punto fortissimo di divaricazione programmatica tra le forze politiche".

"Credo però di poter dire che sarebbe improprio fare carico alla magistratura di questa impropria centralità della questione giustizia in sede di dibattito politico. In realtà questo fenomeno ha origine in due anomalie molto forti, la staticità di cui ha sofferto per decenni il nostro sistema politico e la marcata propensione all’illegalità della classe politica".

"Da questo punto di vista" continua il relatore "sarebbe, dunque, un errore ridurre tutto a un disegno politico della magistratura quando invece la politicizzazione della sua azione è in qualche modo nelle cose sulle quali i giudici sono stati costretti a intervenire.

Bisogna poi aggiungere che questo fenomeno, tipicamente nostrano, di politicizzazione in senso stretto della giustizia si salda ad una più generale tendenza alla mutazione della funzione giudiziaria: tendenza non soltanto italiana ma che in Italia ha acquistato tratti particolarmente marcati.

Insomma, è in atto, e non da oggi, una trasformazione nei rapporti tra il potere giudiziario e gli altri poteri dello stato, da ricollegarsi alla diversa fisionomia assunta dal pubblico in rapporto al privato e al conseguente cambiamento dei caratteri della legislazione.

Certo è che noi oggi ci troviamo dinanzi ad una forbice tra l’enorme influenza che il potere giudiziario esercita sulla vita politica economica ecc. del nostro Paese e la sua tradizionale collocazione istituzionale. Se volete si può parlare di una dicotomia tra struttura e funzione, tra potere e responsabilità che richiedono qualche non marginale aggiustamento.

Del resto la stessa scelta di portare in Bicamerale la questione giustizia testimonia della consapevolezza di preservare da un lato, i tradizionali valori di indipendenza e autonomia della magistratura e, dall’altro, di adeguarli alla nuova realtà delle cose. In definitiva, quindi, credo che i lavori della Bicamerale e quelli del Parlamento andranno giudicati sul metro della ridefinizione di nuove regole di bilanciamento nel rapporto tra i poteri dello stato, lasciandosi alle spalle, per quanto è possibile, le polemiche politiche contingenti. ".

Interviene l’on.le Folena: "sono in parte in dissenso su alcuni passaggi di questo capitolo di testo della giustizia che è stato varato.

In una fase nella quale il nostro paese ha imboccato la strada del bipolarismo e di una democrazia dell’alternanza, l’ispirazione della riforma è completare il nostro percorso, l’obbiettivo di questa parte della riforma è sottrarre il sistema delle garanzie a un controllo politico o partigiano del vincitore di turno nel sistema".

Si introducono "nella Costituzione alcuni organi di garanzia, di controllo, di vigilanza che possono funzionare da meccanismi regolatori di molti conflitti non attraverso solo il ricorso al diritto penale; mi riferisco agli articoli 109-110-111 di questa nuova seconda parte della Costituzione; nel titolo V: il 109 dà dignità costituzionale all’autorità di garanzia e di vigilanza sottraendola di fatto al controllo dell’esecutivo, oggi le autorità proliferano, ma in una forma impropria perché le nomine nella maggior parte dei casi sono nella disponibilità dell’esecutivo; ecco sottrarre alla disponibilità dell’esecutivo e affidare alla nomina del Senato della Repubblica, che è un Senato delle garanzie, eletto su base proporzionale con una maggioranza di 3/5.

Un secondo grosso capitolo è quello della unitarietà della giurisdizione su cui il testo approvato dalla Bicamerale e trasmesso al Parlamento compie alcune delle innovazioni più importanti; non si va ad una sola giurisdizione con una sola magistratura, ma nel 118 si definisce il carattere unitario della funzione giurisdizionale esercitata dai giudici ordinari, dai giudici amministrativi; il giudice amministrativo del futuro, del 2000, esce dal quel carattere improprio, molto limitrofo al potere politico e assume tutta la caratteristica della magistratura ordinaria; le novità più significative su cui si è concentrata la discussione riguardano da un lato gli organi della giustizia dall’altro le norme sulla giurisdizione.

Si intende impedire al potere politico, al vincitore di turno, di potere usare la sanzione penale con finalità estranee ad una visione compiuta, organica del diritto, della giustizia. In queste norme c’è una costituzionalizzazione delle leggi fondamentali del processo accusatorio, della necessità che in tutte le fasi del processo penale il giudice abbia la possibilità di intervenire.

Più controversa invece la parte sugli organi su cui si è manifestato un dissenso: noi siamo stati messi in minoranza per una questione di rilievo che riguarda la struttura dell’ordine pubblico e della magistratura. Voglio sottolineare il fatto che è positiva l’affermazione, accanto alla forte sottolineatura dell’indipendenza della magistratura sia del giudice che del pubblico ministero, per cui si disegna un procedimento disciplinare efficace con un giudice disciplinare che non è nelle mani del potere politico e con un procuratore disciplinare che ha l’obbligo dell’applicazione del codice disciplinare, cosa che comporterà una forte tipicizzazione dell’illecito disciplinare contro ogni intervento legislativo anche piuttosto diffuso del Parlamento".

"La Bicamerale", continua l’on.le Folena, "ha scelto una linea su questo punto perché ha detto no per ben tre volte con tre votazioni diverse alla separazione delle carriere (no a concorsi separati con impossibilità di passare, no a concorsi separati con successiva possibilità di passare, no a concorso unico con assegnazioni definitive e con impossibilità di passare); a questi si è aggiunto un quarto no relativo alla incompatibilità che sia totale tra l’esercizio di funzioni giudicanti non solo penali e l’esercizio di funzioni inquirenti nell’ambito di uno stesso distretto e invece è stato detto un sì ad una incompatibilità e fra l’esercizio delle funzioni requirenti e l’esercizio delle funzioni giudicanti penali nell’ambito dello stesso distretto.

Paradossalmente si realizza l’obbiettivo opposto a quello che ci proponiamo, non avremo un P.M. separato dal giudice ma invece una sezione dei pubblici ministeri che sarà responsabile dell’intera carriera di tutti i P.M. d’Italia formata da P.M. selezionati dai principali uffici giudiziari dando un luogo separato, corporativo, distinto ai P.M. che è qualcosa che a mio modo di vedere non va nel senso giusto; è successo qualcosa, lo squilibrio fra i poteri e fra le funzioni nel corso di questi anni; ma la soluzione di questo problema (su questo ci siamo divisi col Polo e col PPI) non sta nell’esaltare il carattere di polizia del P.M., ma nel trattare una cultura delle garanzie comune in cui il P.M., il giudice di domani e l’avvocato di domani in una formazione comune possano crescere. Voglio un P.M. un po’ più partecipe della cultura delle garanzie, un giudice indipendente, un avvocato che svolga la sua funzione liberamente, una polizia giudiziaria, tema di scottante attualità politica, che sia chiaramente sotto il controllo della autorità giudiziaria che gli permettano di svolgere quelle funzioni più propriamente di polizia che invece un P.M. che sia partecipe della cultura delle garanzie difficilmente può svolgere. Questa è la filosofia che ispira la mia critica a questa parte del testo".

La parola passa poi all’on.le Rebuffa: "il mio giudizio sul lavoro della Bicamerale è un giudizio complessivamente negativo. Sono insoddisfatto del documento.

Non riesco a capire cosa è la cultura delle garanzie, non lo so perché nessuno me lo ha spiegato, non esiste la cultura delle garanzie. Il problema della patologia del rapporto fra politica e giustizia si sarebbe risolto quando si fosse risolto il problema della rappresentatività massima, della legittimazione e della autorevolezza del sistema politico. C’è un problema di legalità e di utilizzo delle risorse pubbliche.

Io credo che il giudizio negativo che io do sul complesso della Bicamerale, sia un giudizio negativo sul sovradimensionamento che ha avuto nel dibattito politico la questione giustizia.

Breve ma efficace l’intervento del dott. Caselli: il Procuratore della repubblica del tribunale di Palermo ricorda ai presenti "la motivazione fornita dal Guardasigilli Rocco in relazione al codice processuale del 1930 a sostegno dell’assetto autoritario del P.M. voluto dal regime fascista".

E cita testualmente le parti più significative in relazione al tema che su cui si dibatte "restituire al P.M. il suo genuino ruolo di parte nel processo penale".

Ed aggiunge: " io vorrei si riflettesse sulla motivazione del Guardasigilli Rocco per fare tesoro di questa esperienza storica".

In chiusura avverte che "c’è il rischio di una minore indipendenza da parte della magistratura nella misura in cui c’è una minore possibilità di riferirsi a un CSM forte come quello attuale".

La parola passa all’On.le Boato: "io do un giudizio sostanzialmente positivo sui lavori della Bicamerale; è la prima volta dopo 15 anni che questo progetto arriva alle soglie dell’aula parlamentare".

L’on.le ricorda le "convinzioni che fanno parte del sentire comune del 90% della Bicamerale e del Parlamento : 1) rafforzamento dell’autonomia, dell’indipendenza, ma anche della responsabilità della magistratura (la polemica sul P.M. è priva di senso) del giudice come del P.M., tenendo conto che il giudice è singolo ed è soggetto solo alla legge e che il P.M. fa parte di un ufficio (proc. capo - sostituto procuratore, quindi problema di coordinamento, non di gerarchia); 2) la grande innovazione garantista, nei confronti dei magistrati, dell’istituzione della Corte di giustizia della Magistratura e di un Procuratore generale per l’azione disciplinare, molto più garantista di quanto non sia oggi la situazione".

Quanto all’unità funzionale della giurisdizione l’on.le ribadisce: "abbiamo posto fine alla compresenza di funzioni consultive del governo, di funzioni giurisdizionali ed amministrative; abbiamo posto fine alla compresenza di funzioni di controllo come organo consultivo e di funzioni giurisdizionali, contabili all’interno di un unico organo".

Inoltre si è realizzata la "costituzionalizzazione dei principi fondamentali del processo con l’indicazione di alcuni principi fondamentali che devono informare tutti i processi; la costituzionalizzazione delle garanzie per l’accusato che sono già nell’ordinamento vigente dal 1955.

"Questo disegno complessivo di riforma con le caratteristiche che ho indicato segna i punti di un grandissimo avanzamento, perché in esso c’è una netta separazione delle funzioni fra giudice e pubblico ministero dentro un organo autonomo e indipendente, quindi escludendo in radice qualunque limitazione dell’autonomia e qualunque possibilità in radice di sottomissione al potere esecutivo.

Interviene poi la Dott. Paciotti : l’illustre magistrato considera che "è anche del tutto vero che molte delle soluzioni adottate come quelle che riguardano l’indicazione nella stessa Costituzione delle maggiori garanzie per i cittadini, che erano nelle norme internazionali, sono cose molto utili, così come la riduzione per Costituzione dell’area dell’intervento penale.

Io trovo, con qualche soddisfazione, che per fortuna non si sono trovati grandi difensori di quella stupefacente soluzione che la Magistratura non ritiene accettabile, della divisione del Consiglio Superiore.

Diversamente "non elevato mi sembra il compromesso raggiunto sulla composizione del C.S.M. quanto al numero di componenti di nomina politica, perché questo fatto di aumentare il numero dei componenti di nomina politica da 1/3 a 2/5, non mi pare un grande principio.

Quanto alla divisione del C.S.M. il magistrato ricorda che "lo stesso giorno in cui la Bicamerale votava questa soluzione, compariva su Le Monde la notizia che il Ministro di grazia e giustizia francese proponeva la eliminazione della divisione del Consiglio superiore francese in due regioni una per i P.M. e una per i giudici: e noi invece torniamo indietro".

Ancora, la Paciotti risponde al prof. Rebuffa sulla questione della cultura delle garanzie: "c’è il problema di scegliere chi è il titolare della politica criminale; una delle soluzioni possibili è quella della separazione delle carriere; io sono d’accordo, questo è il problema; noi possiamo scegliere un sistema francese o anglosassone in cui l’esercizio dell’azione penale è una parte della politica criminale, che non solo riguarda la fase della destinazione di mezzi e risorse, delle forze di polizia, del loro comando etc., ma anche di scegliere quali reati portare davanti al giudice. Questo è un modo di risolvere il problema. Oppure possiamo scegliere un’altra strada, quella originale forse italiana, che ha dato buoni frutti in imprese in cui la politica non ha mostrato di essere imparziale nella scelta di tutelare l’uguaglianza dei cittadini di fronte alla legge; allora interviene un soggetto del tutto indipendente che deve soltanto applicare la legge: il P.M.".

"Questa è la soluzione alternativa, che noi sosteniamo, perché è la soluzione che funziona meglio in una democrazia che non è particolarmente attenta all’imparzialità dei comportamenti del mondo pubblico. Questo soggetto che deve intervenire per ragioni di garanzie, per garantire l’uguaglianza dei cittadini ma anche i diritti dell’imputato, deve avere a mio giudizio, quella cultura delle garanzie (vedi le considerazioni dell’on.le Folena n.d.r.) che il prof. Rebuffa dice di non sapere che cosa sia".

"E’ necessario che il P.M. non si affezioni al suo ruolo di indagatore, rischierebbe alla fine dell’anno di fare il bilancio di quante condanne ha ottenuto; è molto meglio se c’è l’intercambiabilità . L’altra scelta va meglio in paesi che abbiamo l’abitudine di giudicare responsabili politicamente coloro che non abbiano trattato i cittadini con eguaglianza; questo il nostro mondo politico non lo ha ancora conquistato, quindi è bene che rimanga non solo il P.M. indipendente, ma proprio perché è indipendente non risponde a nessuno, è autonomo, ha la cultura della garanzia che ho cercato di spiegare".

(a cura del Dott. Armando Plaia)


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